全球贸易“逆风”正劲 世贸组织改革道阻且长

    随着国与国之间贸易的不断扩大,贸易全球化的概念随之出现,而为了解决日益增多的国际贸易纠纷,平衡不同地区之间的贸易差异,世界贸易组织(WTO)应运而生。作为当代最具有影响力的国际经济组织之一,WTO内部的贸易总量已经占到了全球的98%。然而,“逆全球化 ”的浪潮兴起、美国贸易保护主义情绪日益上升以及全球贸易摩擦不断升级,使得WTO以及全球多边贸易体制受到巨大挑战。

    近期,美国特朗普政府接二连三地向WTO发难,要求WTO必须立即对现有的制度和规则进行全面整改。白宫还进一步警告称,现在WTO对发达国家越来越苛刻,这种情况必须得到改变。如果新的章程不能维护美国的自由贸易权利,那么美国将保留退出WTO的权利。事实上,早前美国陆续展开“201”“232”“301”等一系列单边调查以及加征关税,这种单边主义、保护主义行为已经严重违反WTO最基本最核心的最惠国待遇、关税约束等规则,挑战着WTO争端解决机制的权威性,多边贸易体制和国际贸易秩序面临险境。

    与此同时,近年来,数字经济、人工智能的蓬勃发展给投资贸易带来很大变化。国际贸易中的确也出现了一些新问题,诸如数字贸易等,亟待得到很好的解决。因此,面对当下复杂的全球贸易格局,如何建立适应新趋势的多边贸易体系,成为一项重大挑战。作为调整和发展全球化的重要一环,WTO的改革之路受到了广泛关注。

    全球贸易增长失速

    WTO昔日荣光不再

    贸易作为全球经济的重要引擎,在过去20年持续推动着全球经济的增长。而以WTO为核心的多边贸易体制则是经济全球化以及国际贸易快速增长的基石。成立24年来, WTO日益壮大,随着成员数量的不断增加,该组织目前已经涵盖全球98%的贸易额。而在其建立的自由贸易规则支持之下,全球货物出口从1994年的4.3万亿美元增加到2017年的17.7万亿美元。近年来,全球整体的贸易和外国投资的增速已大大超过了全球国内生产总值(GDP)的增速,而货物贸易和服务贸易占全球GDP的比重也在大幅上升,从20年前的30%上升到如今的50%。

    然而,过去一年,因为贸易冲突打击信心,影响投资,外贸活动疲软成为了拖累全球经济增长的最大因素。自去年年底,在由美国掀起的贸易保护主义浪潮之下,全球贸易额开始急速下降。CPB荷兰经济政策分析局的数据显示,当下全世界出口规模、对发达经济体的出口以及对欧盟出口都在逼近2009年以来最低水平。而日本、韩国等全球最重要的出口国家也在近期连续发布经济下滑预期报告。日本政府自2013年以来首次使用“恶化”一词来描述经济状况。韩国财政部则对经济作出了“下行风险扩大,主要实物指标不景气”的评价,截至7月份,韩国出口已连续8个月下滑。

    更为糟糕的是,这一趋势还将持续。欧洲央行在本月报告中指出,未来几个季度全球贸易料将仅会小幅上升,且将会持续弱于整体经济活动。欧洲央行称:“由于加征关税措施落地,贸易前景的下行风险在近几个月部分成真,贸易摩擦进一步升级的威胁持续存在。”而上月发布的最新世界贸易展望指标也显示,今年三季度世界货物贸易量增长将进一步放缓。根据WTO最新预测,2019年全球货物贸易增速将回落至2.6%,较去年9月预测值下调1.1个百分点。按此推算,2019年全球货物贸易增速将再次低于全球经济增速。

    值此全球贸易遭遇“逆风”之际, WTO本应挺身而出,但由于上诉机构成员遴选程序运行受阻,WTO上诉机制正面临2019年底陷入瘫痪的风险。此外,单边主义和保护主义做法日益严重,也使得推进多边贸易谈判这一WTO重要功能陷入“停摆”。作为自由贸易规则的守护者,WTO正面临其成立以来的最大危机。

    并非“明日黄花”

    多边贸易体制仍是国际贸易“最优解”

    近年来,随着国际贸易格局的变化,过去作为WTO多边贸易框架补充的双边以及区域自由贸易协定,逐渐呈现出取而代之的势头。在世界经济发展动力不足和全球贫富差距拉大的作用下,“逆全球化”思潮盛行,保护主义、民粹主义不断抬头,多边贸易体制也受到了严重的威胁和冲击。同时,随着规模的不断壮大,全球多边自由贸易协定发展中的问题也逐渐暴露。各国厌倦了总是无功而返的“多哈谈判”,纷纷投向双边或区域贸易协定的怀抱。这让人不禁想问,是否多边贸易体制已成为“明日黄花”,将被时代所淘汰?

    这个问题的答案显然是否定的。从历史成绩来看,自WTO成立以来,在推动全球贸易发展、保障充分就业、促进经济增长和提高生活水平等方面作出了重要贡献。在贸易自由化便利化方面,WTO取得多项重要成果:一是达成《贸易便利化协定》并推动协定生效,相关条款完全实施将使全球贸易成本减少14%,每年增长1万亿美元出口;二是全面取消农产品出口补贴,有助于创造更加公平的农产品贸易环境;三是取消信息技术产品关税,相关产品出口从1996年的5490亿美元扩大到2015年的1.7万亿美元。这些成果有力地推动了全球经济的复苏与增长。在争端解决方面,截至2018年底,574起案件提交争端解决机制,为解决国际贸易争端、平衡成员在WTO协定下的权利与义务、保障多边贸易体制的可靠性和可预见性发挥了重要作用。在贸易政策审议和监督方面,自WTO成立至2018年底,贸易政策审议机构进行了430多次贸易政策审议,覆盖WTO164个成员中的155个,极大地提高了成员贸易政策透明度,增进了对彼此贸易政策的理解。

    从本质来看,多边贸易体制是经济全球化的上层建筑,而经济全球化是当今世界经济发展的主旋律,其趋势是不可改变的。因此,多边贸易体制是不会被取代的。备受美国总统特朗普吹捧的双边贸易体制看似也是经济全球化和自由贸易的表现之一,实则不然。双边贸易协定在其内部实行贸易自由,对外却采取贸易保护,对非成员国设置壁垒,这已经背离了自由贸易削减各种贸易壁垒的宗旨。不仅如此,这种对非成员国设置的壁垒,还可能会导致同盟成员的低效率生产取代非同盟成员的高效率生产,从而造成进口成本的增加,不利于实现资源最优配置和社会福利最大目标。此外,区域内过多的双边自由贸易协定将会带来“意大利面条碗效应”,繁复的规则和标准可能成为成员国的贸易之累,反而阻碍贸易自由化进程。

    从整体成本与效益来看,多边贸易谈判成本并不一定高于双边或区域贸易谈判。一方面,虽然双边谈判耗时较短、单次成本低,但只包含部分区域,而多边谈判虽然耗时长、单次成本高,但其范围更大、效果更强,整体而言多边贸易谈判的成本并不高于单边;另一方面,双边贸易协议的促进作用并没有想象中大。如今有不少双边和区域贸易协定被谈判国赋予了经济和贸易之外的职能,希望通过签署双边贸易协定来实现政治和外交的需求。这让双边贸易协定受制于各国间的政治关系波动,使得其实际对贸易的促进作用大大降低。因此,就贸易协议的实际性价比而言,多边贸易协定要优于双边。

    对外贸易经济合作部世界贸易组织司原司长何宁表示,近年来,贸易区的火热发展与多边贸易体制推进遇到困难不无关系,正是因为多边协议推进缓慢才引起了双边协议签订的热潮,一旦多边贸易好转,双边贸易的热潮将会退去。原因在于双边协定耗费的成本远大于多边协定,但其作用与影响力远逊于多边协定。对外经济贸易大学国际经贸学院教授卢进勇表示,双边、区域贸易的促进作用并没有想象中大,双边不只会对多边造成冲击,也会形成贸易保护主义,对协议外的第三方造成贸易壁垒。

    多边贸易体制的优越性不容替代,而面对如今不断发展的新形势,部分WTO成员已经认识到WTO改革的紧迫性和必要性。2018年二十国集团(G20)布宜诺斯艾利斯峰会支持对WTO进行必要改革,帮助其更好发挥作用。

    众口难调

    各国改革诉求大不同

    事实上,WTO如今面临的困境在此前的多哈谈判中就已初现端倪。2001年开始的多哈谈判主要是解决发展中国家的诉求,实现农业自由贸易化是其中的重要议题。但由于美国等发达国家不愿放弃农业补贴,而以印度为代表的发展中国家也不愿在此情况下做出更多让步,谈判在2008年之后陷入停滞。多边谈判进程艰难的现状实际上体现出WTO近年来面临的最大问题——众口难调。

    WTO早期成员国较少,又以美国、欧盟、日本和加拿大推动为主,各国诉求一致,因此协议谈判推进较为顺利。但如今WTO已成长为拥有164个成员国的巨大组织,成员国的不断增加冲淡了传统4国和组织的话语权,而各国间的利益又存在较大分歧,这使得WTO议题的推进变得十分艰难。尤其是发展中国家的话语权逐渐增强,各发展中国家面对的问题个体差异性又比较大,导致WTO内部声音日益混乱,为决策推进带来了困难。当然,这是多边贸易体制发展必然会出现的问题,但要解决这一问题也很难。这从此次各国对于WTO改革的诉求中也可窥见端倪。

    包括美国、欧盟和加拿大在内的主要发达国家,以及中国、印度和巴西等重要发展中国家都发表了对于WTO改革的意见,但各国的诉求却不尽相同。美国在今年3月发布的《2019贸易政策议程及2018年度报告》中表达了对WTO改革的主要诉求。首先是针对WTO争端解决机制。美国认为WTO的争端解决机制(DSB)尤其是上诉机构,已经偏离了最初的程序谅解,削弱了现行制度的政治可持续性。美国认为,WTO争端解决必须充分尊重成员国的主权政策选择。上诉机构不应影响客观事实以及各国国内法,越权申请增加和减少WTO成员的权利和义务,并应加强其政策的透明性。

    其次是必须改革WTO对发展中国家的待遇问题。美国认为,虽然WTO根据联合国标准界定了“最不发达国家”(LDC),但WTO本身并没有界定“发展中国家”的具体标准。这意味着更先进的发展中国家,获得了与撒哈拉以南非洲的非最不发达国家和南亚的非最不发达国家相同的经济灵活性,这是不可接受的。此外,美国认为WTO成员必须遵守通知义务,建议对未能履行通知义务的成员国采取相应措施,以保证WTO掌握各成员国对现有义务执行情况,以便更好推进多边谈判。

    欧盟则早于美国,在去年就发布了一个具体的有关WTO改革的“概念文件”。该文件就三个方面对WTO现代化问题提出了欧盟的改革建议,即规则制定、常规工作和透明度以及争端解决机制。就WTO日常工作和透明度方面而言,概念文件的主要目标是提高WTO的适应性和有效性,与美国相同,主张各国严格遵守透明度和通知义务要求,并进一步提出解决市场准入问题、切实调整WTO组织规则手册、缩减无效委员会等意见。就WTO争端解决机制而言,欧盟提出了“两个阶段”方案:第一个阶段,全面修改《关于争端解决规则与程序的谅解》中有关上诉机构功能的条款,包括加强90天诉讼期限的规定、上诉机构成员的过渡规则以及提高上诉机构的独立性等。欧盟建议将上诉机构小组从7名法官扩容到9名法官、将上诉机构成员从兼职重新定义为全职,并分配更多的资源给上诉机构秘书处。第二个阶段,解决WTO规则落实的相关具体问题。

    作为传统的中等强国的加拿大黄金城的三个WTO改革领域与欧盟极为相似,包括改进监督功能的效率和有效性;维护和加强争端解决机制;为贸易规则的现代化奠定基础。加拿大政府试图提升WTO规则的现代化水平以应对21世纪的贸易实践,包括数字贸易、国际投资、国内管理、国有企业、产业补贴和商业机密等。

    发展中国家也在此次的WTO改革中发出了自己的声音。作为世界第二大经济体和最大的发展中国家,中国一直积极关注和参与此次WTO改革的进程,为WTO改革建言献策。《中国关于世贸组织改革的立场文件》阐明了中国对于WTO改革黄金城的4个具体行动领域:解决危及WTO生存的关键和紧迫性问题;增加WTO在全球经济治理中的相关性;提高WTO的运行效率;增强多边贸易体制的包容性。除了与其他国家相同地强调要加强成员国通报义务的履行、改进WTO机构的工作,中国还提出要严格限制对滥用国家安全例外措施的纪律、加严对不符合WTO规则的单边措施的纪律;尊重发展中成员享受“特殊与差别”待遇的权利、坚持贸易和投资的公平竞争原则。

    另一个重要发展中国家印度近期也提出了一个有关WTO改革的提案,同样将关注的焦点集中在改革争端解决机制、完善规则制定和提高透明度要求。值得注意的是,就通知和透明度问题而言,印度反对将通知义务与美国提出的惩罚措施联系在一起,并联合40多个成员国对此项提案提出反对。此外,印度表示,为加强透明性向公众开放全面的诉讼程序可能会导致“媒体审判”,并对专家组成员和WTO成员施加不必要的公众压力。至于争端解决机制,印度近期与欧盟以及其他成员国发表了改革提案。该提案旨在解决有关时间线问题、上诉机构成员的任命过程问题、成员的任期及其他条件等问题,从而使该机构的工作效率得到提高。

    而作为以农业为主的发展中国家,巴西有着自身的独特诉求。因此,在WTO的改革立场上,该国逐渐与金砖国家的共同立场拉开距离。此前,巴西拒绝联署金砖国家关于WTO改革的声明;今年2月,巴西同样拒绝联署由中国和印度等10个发展中成员提出的针对美国改革提案的分析文件;随后该国在3月放弃其在WTO中属于发展中国家的“特殊和差别待遇”,换取美国对于巴西加入经合组织(OECD)的支持。

    推进艰难

    改革预期不容乐观

    众口难调的现状使得WTO的改革推进十分艰难。而目前该组织面临的最大问题是,由于美国对于上诉机构成员遴选的阻挠,其争端解决机制在5个月后将陷入瘫痪。由于美国从2017年上半年起在WTO争端解决机构例行性会议上,一直否决其他成员提议的立即启动WTO上诉机构成员遴选程序,截至目前,上诉机构剩3名法官,分别来自中国、美国和印度。在来自中国的大法官离任后,2019年12月11日,上诉机构将仅剩下两位法官,使得人数突破每项上诉裁决由3名法官作出的底线,WTO争端解决机构或名存实亡。

    欧盟、加拿大、新加坡、新西兰、瑞士、澳大利亚、巴西、厄瓜多尔(代表拉丁美洲国家集团)、中国、日本、墨西哥、乌拉圭、韩国等成员均表达了对这一遴选过程陷入僵局的担忧。一些成员表示,寻求解决方案的紧迫性越来越大。而美国却顾左右而言他,在类似于WTO机构运行透明性等次要问题上“扯皮”。

    有效的争端解决机制,是一个运行良好的多边贸易体制的核心。而《关于争端解决规则与程序的谅解》以及WTO上诉机构正是WTO王冠上的明珠。而如今明珠蒙尘,无疑让WTO进一步面临困境。已经离任的WTO上诉机构大法官彼得·范登博斯克(Peter Van den Bossche)在WTO争端解决机构发表演讲称,上诉机构走向关闭,届时将回归某种WTO前的争端解决机制,这意味着回归经济和其他力量凌驾于法律权力之上的争端解决机制。“历史不会原谅那些让WTO争端解决机制崩溃的人”,他在离职演说中直言。

    贸发会议全球化和发展战略司司长理查德·科祖尔赖特(Richard Kozul Wright)表示,WTO并非“富人俱乐部”,“包容性”是WTO核心价值和基本原则的重要体现。欧洲研究国际中心欧洲中国项目主任乔治·佐戈普鲁斯则表示,在WTO改革问题上,应听取大多数成员的意见,而不是由个别国家说了算。“只有维护发展中成员地位,才能实现真正的贸易公平。”

    WTO现有体系采取的是统一的规则,但面对的却是发展水平不同甚至差距悬殊的成员。目前WTO的规则无法消除各方对贸易原则采用不同的解释,也无法消除各方破坏规则的行为,改革势在必行。虽然利益和诉求存在差异,使得WTO改革进程异常艰难,但贸易摩擦带来的巨大成本,终将使人们认识到基于规则的多边贸易体制优于碎片化的双边或区域贸易体制,通过改革解决对现有贸易体制不满的根源问题,在不提高关税和非关税壁垒的情况下化解分歧,才是有利于世界经济发展的正道。

作者:项梦曦  来源:金融时报     发布时间:2019年09月12日 10:34
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